第二节 公民网络参与政策方案选择：北京治堵与新拆迁条例

完善政策方案，所拥有的资源是凭借自身的专业知识所获得的学术权威。

    北京治堵征集公告发布后，《新京报》、《都市快报》等媒体纷纷邀请公共交通方面专家对北京治堵新政发表看法。北京工业大学交通研究中心教授陈艳艳认为，北京市拥堵的原因之一在于机动车的不合理使用。应该采用差别化收取停车费等市场化手段，来抑制机动车主的交通需求。中国传媒大学网络舆情(口碑)研究所副所长李未柠认为，交通拥堵是涉及公众利益的重大决策，北京市政府公开征求社会各界的意见值得鼓励，一些关键性条款应该允许展开充分讨论，而针对市场谣言，政府应迅速发布有效信息给予平复，打击投机行为。上海城市综合交通规划研究所所长陆锡明认为，北京市表示不再增加公务用车指标，应在此基础上进一步压缩公车保有数量，这有利于有效缓解交通拥堵程度，有利于节约财政资金、促进廉政建设，更重要的是在治理拥堵过程中，政府起了率先垂范作用。清华大学交通研究所原所长史其信认为：解决公共出行的问题，给老百姓提供乘坐公交和轨道交通的系统建设，要完善一体化。首先，公交系统要逐步形成一个加大的网络，提升它的效率和服务水平，特别是地面交通，公交的客运保障能力上还需要加大投入；其次，要智能化地管理，提高信息服务的水平，保证人们能够在出行前了解自己此次出行的交通信息，这样很多人就不会愿意开小汽车了。

    新拆迁条例征求意见稿发布后，各大媒体也纷纷邀请专家学者发表看法，对条款进行解读。国务院法制办主任曹康泰在接受《新京报》采访时表示，目前法制办正在就条例草案征求地方意见，并还将请被拆迁人表达意见，草案修改完善后，将会尽快公开征求公众意见。曾上书全国人大常委会要求对拆迁条例进行修改的北京大学法学院教授姜明安、王锡锌在接受《扬子晚报》记者采访时指出新的拆迁条例规定先给征收补偿才能搬迁、房屋征收主体只能是政府、征收补偿额按市场评估价确定、“危旧房”争议交由民意裁决等规定是立法的进步，并同时认为新拆迁条例只规定补偿房价而不补偿地价、过渡房安置没有补贴交通费、经营性住房按住宅进行补贴等规定存在漏洞。北京行政学院教授金国坤在接受《法制日报》采访后表示，相对于原拆迁条例，新条例对保护“被搬迁人”的合法权益方面有了实质性的进展，但同时指出新条例以维护公共利益为名剥夺少数人的合法权利、对违法建筑不加区分一概不予补偿等内容不够合理。中南财经政法大学法学院副教授伍治良在北**律信息网发表长篇文章，对新拆迁条例提出十余条修改建议。笔者随后将“拆迁条例”和“国有土地上房屋征收与补偿条例”作为关键词在中国期刊网进行搜索，并限定时间为2010年1月~12月，发现这期间国内学术界针对其发表文章84篇。这充分说明学界对于新拆迁条例给予了广泛关注，并对政策方案积极建言。

    （二）政策网络运行机制：协商的真与假

    在公民网络参与政策方案选择的过程中，政策制定主体发起政策方案的意见征集，网民、媒体、学者参与到政策方案的修改和完善中来，从本质上可以认为这是由政府主导的公共政策方案的网络协商。协商民主（deliberative dey）又称商议民主、商谈民主，最早由政治学学者约瑟夫·毕塞特（Joseph M.Bessette）在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用，自20世纪90年代以来，协商民主异军突起。协商民主源于对长期占据西方民主理论主流的代议民主的批判。巴伯批判代议民主制忽视公民的参与权，认为代议民主是一种“弱势民主”，它“既不承认参与的乐趣，同时也不认同公民交往的友谊。既不承认持续政治行为中的自主与自我管理，也不认可可以扩大公民彼此间共享的公共善——共同协商、抉择和行动”。针对代议民主制的问题，在罗尔斯、哈贝马斯等著名政治哲学家的推动下，协商民主理论逐渐赢得了越来越多的承认，成为当代西方民主理论研究的热点。协商民主主张以“投票为中心”的代议制选举民主向“以对话为中心”的协商民主转向。公民的政治参与不应仅仅局限于投票、偏好表达等传统的政治行为，政治参与者应该在决策程序公平的条件下充分掌握信息，拥有平等的发言机会，对公共政策进行讨论，进而提出可行的方案和意见。大多数协商民主理论的支持者都认为，协商不同于对话、讨论和一般的交流，协商是一种更为平等的交流形式，它强调理性的观点和说服，而不是操纵、强迫和欺骗。参与者倾听、响应并接纳他人的观点，在决策做出之前，协商能够赋予参与者对各种建议或方案的审视、检查和批判的权利。协商民主的参与主体是公民，自由主义政治学的核心原则是基于个人追求自己利益的最大化。基于此，协商就是一种解决各种相互冲突的目标、理想和利益的策略，公民参与协商并非是出于公共利益，而是极大地捍卫自身利益，“我参与是为了使我偏好的政策得到采纳，如果我退出，可能得不偿失”。哈贝马斯是对协商民主理论发展作出重要贡献的一位学者，他在《民主的三种规范模式》一书中，从分析自由派和共和派的冲突切入，提出了第三种民主模式即协商民主或话语民主。在此之上，哈贝马斯提出了“双轨式协商政治”（twotrack deliberative politics）。所谓的双轨，其一是国家政治架构中正式的协商程序，如立法、司法领域；其二是发生在社会公共领域非官方的协商程序，后者是前者的相互补充。一种合理的协商政治是公共意见与宪法等现代政治制度的结合。

    本节选取的两个案例中，作为政策制定主体的政府通过互联网吸纳公民对于公共政策方案的意见可以看作政府与公民借助互联网关于政策方案的虚拟协商过程。但是仔细比较两个民意征集的案例，政策制定者与公民的协商方式有较大不同。北京市交通委通过互联网向社会征集对北京治堵新政的意见建议是一种虚假的协商，北京交通委从行动目标到行动过程并没有充分尊重民意，吸纳网民意见，而是采取封闭的态度自行制定政策，所谓的征集民意只是一种形式和“走过场”。相反，国务院法制办发起的关于新拆迁条例的网络民意征集体现了公共政策的制定中官民的协商，政策制定主体创造充分的条件和时间吸纳民意、认真研究公民提出的意见，特别是在正式政策方案中体现了公民的意见和建议，真正做到了与民协商。

    1.北京治堵新政：虚假协商

    北京治堵新政在经过网络意见征集后，北京市政府发布了修正后的治堵措施。2010年12月21日，北京市人民政府正式发布了《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》。将正式文本和《征求意见稿》进行对比后发现两者主要有两方面的不同。

    第一，在《意见》中综合措施的第五部分为进一步加强机动车管理，引导合理使用。发布的正式文件中第十九条为：“实行小客车保有量增量调控，缓解机动车过快增长势头。机关单位公务用车配置严格按照国家相关规定执行。‘十二五’期间，本市各级党政机关、全额拨款事业单位不再增加公务用车指标，并严格公务车使用管理。各国驻华使领馆和国际组织驻华机构‘使’字头号牌小客车按有关规定执行。实施小客车数量调控措施。按照公开、公平、公正的原则，对符合条件的企事业、社会团体法人和个人，以摇号方式无偿分配小客车配置指标。具体规定另行发布。”而在《征求意见稿》中，第十九条的表述为：“合理调控小客车总量增长速度，缓解机动车总量过快增长。‘十二五’期间，北京市各级党政机关、全额拨款事业单位不再增加公务用车指标。在此基础上，在一段时期内，按照公正、公开、公平和无偿的原则，合理调控单位和个人年度小客车增长速度，抑制小客车过快增长。”可见，作为此次北京治堵新政的主要措施且与公民利益最为相关的以摇号方式分配小客车配置指标在《征求意见稿》中并没有体现，在北京市交通委公布的网友和公民意见中也没有看到此项政策，而这一措施在正式文件中予以公布，并随后在北京市立即全面施行了摇号配置车牌的“治堵新政”。

    第二，与第十九条类似，正式文件中第二十条的表述为：“继续实施和完善高峰时段区域限行交通管理措施。继续实施机动车工作日高峰时段区域限行措施和黄标车限行规定。遇有恶劣天气、重大活动、重要节日等可能引发严重交通拥堵的情况，适时采取重点交通拥堵路段高峰时段机动车单双号行驶措施。非本市客车（长途客运、省际旅游客车及执行任务的警车、救护车等特种车辆除外）早晚高峰时段禁止在五环路以内道路（含五环路）行驶，同时还须遵守工作日高峰时段区域限行相关规定。”而在先前《征求意见稿》中第二十条表述为：“继续实施和完善高峰时段区域交通限行措施。继续实施机动车工作日高峰时段区域限行措施和黄标车限行规定，加强外埠进京车辆管理，有效减少高峰时段中心城交通流量。必要时，实施重点交通拥堵路段高峰时段机动车单双号行驶措施。”通过对比可以看出，外地车辆早晚高峰时段五环内禁行的措施同样在没有征求公民意见的情况下出现在正式文件中，并随后加以实行。

    对比《征求意见稿》和正式文本，除去上述两方面重要内容外，其他内容并没有做大幅度修改，在北京市政府网站上所公布的《社会公众对缓解交通拥堵综合措施的意见》中列举的一些意见建议在正式文件中也没有得到明显的体现。而在2010年12月23日，根据《北京市关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》精神，北京市公布了《〈北京市小客车数量调控暂行规定〉实施细则》，将对小客车实施数量调控和配额管理制度。这项控制小客车数量、实行摇号上牌照的政策细则没有经过任何的公开征求意见程序便开始实行。总体上看，北京治堵方案网上征求意见时间过短，对于征求来的意见没有经过充分的研究，在意见征集结束后两天便出台正式文件，没有体现出对民意的尊重。特别是与公民利益息息相关的两项新措施没有经过公开征求社会各界意见的程序，因此，北京治堵方案公开征集民意是一种虚假协商，其形式大于实质意义。

    2.新拆迁条例：真实协商

    经过两次公开征求意见和反复修改，经国务院第141次常务会议通过，2011年1月21日，国务院总理**签署国务院第590号令，《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布并施行。对比《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式文件和《征求意见稿》，并参考国务院法制办关于《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》的说明，我们发现正式文本在很多方面对《征求意见稿》进行了修改和补充，吸纳和部分吸纳了网民的意见和建议，主要包括：

    第一，在网民集中反映的关于拆迁补偿的问题中，有网友主张补偿标准应当是房地产市场价格，能够保证被征收人可以在市场上购买到区位、面积、环境等条件相似的住房；房产评估机构应当由被征收人选择确定，且应是独立机构，与当地政府无利害关系，对评估价格有异议的，应当有明确的异议解决机制；建议明确非住宅房屋停产停业损失的补偿标准等。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式文本中规定：“被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。”“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。”

    第二，征收的程序也得到广大网民密切关注。有网友建议政府应当将补偿标准、安置补偿意向、估价单位等予以公告，征求被征收人意见；发生重大争议，由上一级人民政府裁决的机制，在制度设计上不公平，建议引入人大决策或者司法机制；危旧房改造征求意见程序应更加明确，如旧房的标准、对危房和旧房应区别对待，90%被征收人同意的比例是按户数还是按产权面积计算需要明确。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式文本中规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”“被征收人对市、县级人民政府做出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”

    第三，关于房屋征收实施机构网友建议房屋征收部门可以委托其他单位从事征收补偿与搬迁的具体工作，但是受委托单位应当是“具有管理公共事务职能的组织”，不能是营利性组织，并且对受委托单位应当进行严格的监管和限制；受委托单位不能是开发商、建设单位以及一切与该项目有利益关系的单位；房屋征收部门不能委托其他单位从事征收补偿与搬迁的具体工作。对此《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式文本中规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”

    第四，强制拆迁的问题是网民反映意见高度集中的问题之一。网民认为政府作为房屋征收主体，是当事人一方，不应有行政强拆权，政府只能依法申请法院强制拆迁；或者即使政府强制拆迁，也必须依法申请法院裁决后方可强制拆迁，建议取消行政强制拆迁制度；也有人认为为了提高征收工作的效率，保证建设活动的顺利进行，有必要保留行政强制拆迁，但应当对行政强制拆迁的条件和程序做出严格限定。对此，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式文本中规定由政府申请法院强制执行，取消了行政强制拆迁。“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由做出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”

    从新拆迁条例征集意见稿和正式文本的对比我们不难看到，国务院法制办对网络征集到的民意进行了充分的研究，并将其中比较切实合理的内容加入政策方案中去，体现了对民意的充分尊重，达到了政策方案吸纳民意的行动目标。因此，新拆迁条例的网络民意征集真正是政府主导的对政策方案的协商，达到了较好的效果。

    （三）政策网络特征

    北京治堵和新拆迁条例的网络意见征集过程形成了公民网络参与公共政策方案选择的政策网络。两个案例形成的政策网络中，政策制定主体、网民、媒体和专家学者是主要的行动者，政府作为意见征集的发起者自始至终占据主导地位。政府采取与民众就政策方案进行协商的方式与其他行动者展开互动。两个案例有所不同的是，北京市交通委并没有真正将民意纳入新的政策方案，且颁布的重要政策措施没有事先告知公众，接受公众的意见，这是一种虚假协商，民众没有对政策方案产生实质影响。而国务院法制办真正将网民的意见纳入政策方案中去，民众与政策制定主体在政策方案上协商成功。