第二节 公民网络参与政策方案选择：北京治堵与新拆迁条例

    一、北京治堵与新拆迁条例的网络意见征集

    （一）北京治堵的网络意见征集

    首都北京近年来机动车数量激增，交通拥堵现象越发严重，机动车保有量由“十五”末的258万辆增加到目前的490多万辆，城市交通压力日益增大，中心城区交通拥堵较为严重，有人将首都戏称为“首堵”。据北京市交管局的统计数字，北京市严重堵车路段在1993年为27处，1999年猛增到99处，2003年经过专项治理，仍达87处，至2008年10月严重拥堵点为84处。北京交通拥堵造成每天社会成本约4000万，每年的损失就达到146亿元。由此可见，北京交通拥堵已不是单纯的交通问题，而是制约北京经济社会发展的重大政治问题，改善北京的交通现状已势在必行。近年来，为了缓解交通拥堵北京市政府采取了大力发展公共交通、降低公交价格、加快交通枢纽建设、实施错时上下班等一系列举措，其中最重要的措施莫过于自2008年奥运会以来的尾号限行措施。2008年北京市政府发布公告称自2008年10月11日至2009年4月10日北京市除公车外社会车辆按车牌尾号每周停驶一天（法定节假日和公休日除外）。2009年4月北京市又宣布将尾号限行的政策再持续实行一年。与2008年的限行相比，尾号限制轮换周期由过去每个月轮换一次，改为每13周轮换一次。限行范围也适当调整，前一阶段五环路也在限行范围内，社会车辆在尾号停驶日不能上五环路。而从2009年4月11日到2010年4月10日的交通停驶期间，社会车辆在尾号限行日可以上五环路。2010年4月北京市政府宣布再次将尾号限行政策延长执行两年。

    2010年12月13日，北京市交通委网站和北京市人民政府网站——首都之窗发布《北京市关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见（征求意见稿）》公开征求意见的公告，公告指出：“为集中智慧、集思广益、献计献策缓解交通拥堵，现决定从2010年12月13日至2010年12月19日，向社会各界广泛征求意见和建议，请各界人士踊跃参与。”公告中公布了信函和传真两种反馈方式，但没有明确提出公民网络参与方式。我们发现可以从北京市交通委网站中政民互动板块获得北京市交通委的电子信箱。

    网络征集公告发布后，《北京日报》、《北京晨报》、《新京报》、《京华时报》等北京各大媒体对征集活动进行报道，并邀请城市交通方面专家发表看法和评论，专家们纷纷支招，提出有效解决北京交通拥堵的办法。

    2010年12月22日，北京市交通委网站发布“社会公众对缓解交通拥堵综合措施的意见”，文章指出：“网上对《意见》提出的意见建议共2929件，收到信函和传真425件。对《意见》总体持赞成支持，94.2%的网上留言、来信和传真是提出建设性意见的，涵盖交通规划、设计、建设、运营、管理、服务和交通文明等多个方面。表示反对的占5.8%，主要集中在抑制机动车快速增长、单双号限行、公车管理、征收拥堵费等方面。”文章随后将公民提出的意见建议分为完善城市规划，疏解中心城区功能和人口；加快道路交通基础设施建设，提高承载能力；加大优先发展公共交通力度，鼓励公交出行；改善自行车、步行交通系统和驻车换乘条件，倡导绿色出行；进一步加强机动车管理，引导合理使用；加强科学管理，提高交通运输服务水平等六个方面加以分别陈述，文章还引用了一些公民意见的具体内容。北京市交通委表示衷心感谢各界人士献计献策，对提出的意见和建议将认真研究采纳，进一步完善措施和实施方案。

    网络意见征集结束后两天，北京市政府发布了修正后的治堵措施。2010年12月21日，北京市人民政府正式发布了《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》。与先前发布的“征求意见稿”相比，增加了小客车通过摇号上牌和工作日五环内外地牌照限行的新措施。除去增加上述两方面重要内容外，其他内容并没有做大幅度修改。通过对比发现在北京市政府网站上所公布的《社会公众对缓解交通拥堵综合措施的意见》中列举的一些意见建议在正式文件中没有得到明显的体现。在《意见》正式公布两天后，2010年12月23日，北京市又公布了《〈北京市小客车数量调控暂行规定〉实施细则》，规定将采取摇号上牌的形式对小客车实施数量调控和配额管理制度。

    （二）新拆迁条例网络意见征集

    2009年12月，北京大学法学院五名学者向全国人大常委会递交了《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉进行审查的建议》，建议立法机关对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查，撤销这一条例或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对《条例》进行修改。他们认为，国务院2001年6月6日颁布、2001年11月1日开始施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》，与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，导致城市发展与私有财产权保护两者间关系扭曲。

    2010年1月29日，国务院法制办在其官方网站全文公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，征求社会各界意见。《征求意见稿》共五章四十一条，分别对适用范围、征收程序、征收补偿、关于非因公共利益的需要实施的拆迁等问题予以了明确规定，并设置了三种提出意见的方式：在2月12日之前可通过国务院法制办网站的意见征集系统、发送电子邮件或信函的方式提出意见。

    意见征集公告发布之后，新华社第一时间向社会予以公布，中央政府门户网站、国土资源部网站在第一时间对公告全文进行转载。随后新华网、人民网、新浪网等各大主流网络媒体纷纷在显著位置将公告转载。网民也开始对其发表看法，展开讨论。强国论坛开设专题讨论帖子，2天内网友提出建议110余条。同时各大媒体开始对政府官员、专家学者进行专访，邀请其发表对拆迁条例的看法。

    2010年12月15日，国务院法制办在其网站公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》公开征求意见的通知和关于《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》的说明。《通知》指出，2010年1月29日，《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，截至3月3日，共收到意见和建议65601条，根据各方面的意见，对征求意见稿做了进一步修改，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》。可以在2010年12月30日前，通过国务院法制办网站的意见征集系统、发送电子邮件或信函的方式继续提出意见。《说明》指出，社会各界对《征求意见稿》共提出13332条意见，大致分为七方面内容，“二次征求意见稿”根据社会各界的意见对于征收房屋价格的评估、对评估产生异议的复核、被征收人回迁、违法建筑的认定等方面做了一些修改，并在《说明》中进行了具体的解释。《说明》指出社会各界对征收范围提出9161条意见，大致分为四个方面内容，针对反应集中的“公共利益”的界定问题在《说明》中做了详细的解释。关于征收程序，社会各界提出意见11054条，分为三个方面内容。“二次征求意见稿”房屋征收中的征收程序、信息公开、审计监督、司法救济等方面进行了修改。对于房屋征收的实施机构社会各界提出意见2454条，对于强制拆迁提出3950条，“二次征求意见稿”都在征求意见稿的基础上进行了修改或进一步明确，并在《说明》中具体列出。

    经过两次公开征求意见和反复修改，经国务院第141次常务会议通过，2011年1月21日，国务院总理**签署国务院第590号令，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新拆迁条例）正式公布并施行。

    二、政策网络运行机制：政府主导的政策协商

    北京治堵和新拆迁条例的网络意见征集活动都是由主管政府部门发起，采取通过互联网向全社会广泛征求意见的方式对政策方案进行完善。公民主要通过互联网参与到公共政策方案制定中来，将自己的意见、建议输送给政策制定主体以影响政策方案设计。与公民网络参与政策议程类似，在公民网络参与政策方案选择的过程中同样出现了多元的行动者：政策制定部门、公民、媒体、学者共同对政策方案的修订产生了不同的影响，形成了公民网络参与政策方案选择中的政策网络，但是通过对两个案例的对比分析，两个案例中政策网络中的行动者、运行机制和政策网络特征均有所不同，进而导致了不同的政策后果。

    （一）政策网络中的行动者：目标、资源与策略

    北京治堵和新拆迁条例的网络意见征集各自形成了公民网络参与政策方案选择的政策网络。

    1.政策制定主体：北京交通委员会和国务院法制办

    北京交通委员会是北京治堵的政策制定主体，是此次网络意见征集的发动者，也是政策网络中最重要的行动者。北京交通委作为交通主管部门，对北京市交通拥堵有直接的管理责任，其职能目标应该是制定科学的交通政策，实现良好的交通管理。因此，该部门在治堵意见征集所形成的政策网络中行动目标理论上应该是充分征集社会意见、完善政策方案。但是实际上北京交通委员会在行动中没有充分贯彻其部门职责所指向的行动目标，而是仅仅以履行将政策方案向社会征集意见的程序为其行动目标，并没有将吸纳民意真正贯彻执行。北京市交通委作为主管部门所拥有的资源是比较充分的，既有治堵方案的政策制定权和解释权，又有对政策方案征求意见活动的控制权和解释权。这就导致了北京市交通委可以单方面地决定意见征集的时间、方式、截止日期、公布征集结果等。在行动中可以看到，北京市交通委民意征集的诚意不足：首先，在征集公告上仅仅公布了传真和信函参与方式，没有公布网络参与方式的行为让人费解。既然是网络征集意见，为何没有网络参与方式？由此可见其吸纳网络民意的诚意有限，甚至可能担心大量网络意见涌入。其次，在征集时间上规定为2010年12月13日至2010年12月19日，从征集公告发布到征集截止仅仅一周的时间对于如此重要的公共政策显得时间过于仓促，短时间内难以充分征求意见。第三，正式政策文件于2010年12月21日出台，距离12月19日的意见征集结束时间仅仅2天。可见，主管部门并没有像他们所宣称的那样认真研究吸纳社会意见，而是将早已成型的正式方案公之于众。

    而新拆迁条例的政策制定主体国务院法制办与北京市交通委有很大不同。作为政策网络中主要行动者的国务院法制办行动目标是认真听取和吸纳社会各界对新拆迁条例的意见和建议。在行动资源上，国务院法制办同样具有政策制定权和解释权，以及征集活动的控制权和解释权。在行动策略上，与北京市交通委“走过场”的行动方式不同，国务院法制办真正将网络民意吸纳到政策方案中去。首先，国务院法制办在公告中明确发布了意见征集的参与方式，网民可以通过其官方网站中专门的意见征集系统或电子邮件进行网络参与。从这种较为正式的网络参与方式可以看出国务院法制办对于网络意见征集的重视。其次，从征集时间和次数看，对于新拆迁条例的征集活动进行了两次，第一次征集时间为20天，第二次征集时间为15天。第三，征集过程中国务院法制办将征集情况及时在网上公示，并将根据网民意见进行修改的内容进行了详细说明。因此，新拆迁条例经过两次的社会意见征集能够达到较为充分征集民意的目标。

    2.网民

    在北京治堵意见征集和新拆迁条例意见征集的政策网络中，网民是重要的行动者，他们的行动目标是影响政策方案，将自己的意见、建议融入政策方案中去。但是广大网民作为参与者并没有多少可供利用的资源，只能遵循政策制定主体的安排进行网络参与，提出对政策方案的意见建议。

    虽然意见征集的时间有限，但是广大网民还是对北京治堵的政策方案积极建言。根据北京市交通委的统计，网上对《意见》提出的意见建议共2929件，收到信函和传真425件。对《意见》总体持赞成支持，94.2%的网上留言、来信和传真是提出建设性意见的，涵盖交通规划、设计、建设、运营、管理、服务和交通文明等多个方面。表示反对的占5.8%，主要集中在抑制机动车快速增长、单双号限行、公车管理、征收拥堵费等方面。

    而新拆迁条例前后经过两次网络意见征集，第一次征集共收到意见和建议65601条，其中公民对房屋征收的补偿共提出13332条意见，对征收范围提出9161条意见；对征收程序提出11054条意见；对于房屋征收的实施机构提出2454条意见；对于强制拆迁提出3950条意见，国务院法制办表示对于公民提出的意见《二次征求意见稿》都在《征求意见稿》的基础上进行了修改或进一步明确，并在《说明》中具体列出。关于新拆迁条例第二次意见征集的情况，国务院法制办没有做出说明。

    3.媒体

    与公民网络参与政策议程类似，在北京治堵和新拆迁条例网络意见征集的案例中同样出现了媒体这一行动者。媒体的行动目标是扩大征集活动的宣传力度，让更多的人知道、参与到与自身利益紧密相关的政策方案制定中来。媒体拥有的资源是新闻采访、报道权。在上述两个案例中，多家新闻单位对征集活动进行了及时迅速的报道。新闻媒体的行动及时有效地扩大了两个公共政策征求意见活动的影响力，促进公民积极进行网络参与。

    《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见（征求意见稿）》发布后，《北京日报》、《北京晨报》、《新京报》等北京当地报纸当天就刊发了征集公告的全文。新华网、人民网、新浪网等主要网络媒体也及时将公告在互联网上转载。同时，各大媒体开始对北京治堵征求意见稿的内容发表观点和评论。《人民日报》发表时评《北京治堵，谁能置身其外》，认为北京治堵不是一蹴而就的事，而需要每一个公民的共同努力。《京华时报》发表评论员文章《公车不能在治堵方案中逃逸》，文章认为公车是造成北京拥堵的重要原因，而在此次治堵方案中对其限制过少，让其“合理”地逃逸治理。北京市对于公车特别是其上级机关的公车有治理之权却无治理之力。

    《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》发布后新华社第一时间向社会予以公布，中央政府门户网站、国土资源部网站将公告全文进行转载。随后新华网、人民网、新浪网等各大主流网络媒体纷纷在显著位置将公告转载。同时，在征求意见的公告发布后，各大媒体开始对两次《征求意见稿》内容发表自己的观点和评论。《人民日报》发表文章“让行政强制拆迁走入历史”，文章指出：自2001年“强制拆迁”写进《城市房屋拆迁管理条例》，至今已走过10年的岁月。根据《征求意见稿》，行政强制拆迁将被取消，这见证了我国在民主法治道路上的进步。《上海商报》发表评论文章《征收条例不应避开商业拆迁》认为目前条例主要规范的是国有土地上基于公共利益的政府拆迁，而大量发生在集体土地上的政府拆迁及其他商业拆迁行为从而就被排除在这部法规之外，这是新条例的一大遗憾。中国网发表评论《新拆迁条例二次公开征求意见系新中国历史上首次》，认为政府主管部门先后组织召开过43次各类座谈会、论证会；经过一次公开征求意见收集了6万多条意见和建议，修改后的条例再一次公之于众。这些举措无疑表现出政府部门对民意的充分尊重。

    4.专家学者

    在北京治堵和新拆迁条例的意见征集中，专家学者也是行动者之一。他们的行动目标是通过提出意见、建议完善政策... -->>
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