第二节 政府网站：建言献策的新平台

党政机关都在持续探索通过互联网特别是政府门户网站听取民意、汇集民智、排解民怨的方法和途径。政府网站不但提供了民意表达的有效途径，使公民可以直接介入公共政策过程，更具有深远意义的是在现实社会中政治民主发展受到种种局限的背景下，政府网站的迅速崛起在虚拟世界上推动了网络民主的发展，为中国民主政治建设注入了一针强心剂。

    1.政府网站提供公民参与平台

    民主需要制度保障，网络民主也需要一定的制度作为载体才能够实现。领导信箱、民意征集、留言板、网上信访、网上直播、在线调查、咨询投诉、在线访谈等政府网站中公民参与平台的设立为网络民主提供了制度供给。虽然目前政府网站中公民参与平台功能还需要进一步发挥，但是政府网站毕竟为公民直接参与政治生活提供了新的选择。作为普通老百姓的公民可以坐在家中电脑前，通过敲击键盘方便地对公共政策和政府工作提出自己的建议和意见，发挥自己的聪明才智为社会公共治理出谋划策，还可以与政府及其领导实现在线互动，直接表达利益诉求，政府网站使公共政策制定中纳入了“草根的智慧”，普通民众可以直接影响政策过程，这在现实社会中是无法实现的。

    2.政府网站促进政府信息公开

    政治黑箱和政治密谋必然不是民主，民主制度一定伴随着政府信息公开。在传统和现实的政治生活中，政府一般被认为是政治信息的生产者和所有人，政府对政治信息有绝对的控制权，可以决定在何时和在何种程度上向公众公布，这样会导致政府和公众之间政治信息的不对称，公民被排除在政治生活之外。这主要是由于信息传递工具不足和沟通渠道不畅造成的，其中人为因素起着很大作用，损害了公民的政治权利，不利于实现民主。互联网为信息分享和传递提供了技术基础，政府垄断政治信息已经变成明日黄花。政府网站的出现，从技术上消解了政府对政治信息的绝对控制力，为公众提供了获取政治信息的便捷通道，不仅大大提高了信息的透明度，避免了信息传递过程中的失真，而且也为政治体系扩展了信息源，改变了信息传递渠道的单一与流通不畅，使信息传递渠道多元化，避免了信息的缺失与不完整。借助政府网站，政府活动突破了时空限制，拓宽了公民与政治系统进行信息交流的渠道，有利于公民自由地表达自己的愿望和要求，促进公民与政治系统的信息互动，公民的思想能够准确及时地传递给政府，提高政策的透明度和公民参与效果。

    3.政府网站激发公民参与热情

    民主的本意是人民的统治，这就需要公民广泛的参与。但在现实政治生活中，由于我国民主制度的缺失和有效公民参与途径不足，公民参与热情不高，普遍存在政治冷漠。政府网站的发展为公民提供了直接的网络参与途径。公民可以在政府网站上方便快捷地浏览、分享和传播政务信息，向政府提出问题和质疑，表达自身利益诉求，对政府工作和公共政策提出建议和意见。政治诉求和愿望能够第一时间直接进入政府视野，引起政府关注。任何一个公民在政府网站上的话语权都是平等的，都有权在政府网站上得到回应。这种政治参与的自由体验使公民获得了极大的自主性和主动性，而自主性体验又直接影响公民的政治功效感，使公民认为在政治方面自己是有为的，从而对自己的参与行为更为自信，认为自己的言论和行为能够使自己的期望得到实现，激发了参与的热情，极大地调动了参与的积极性。

    4.政府网站提高政府回应性

    政府对民众的回应性是民主政治的重要衡量指标。“回应性”一词来自英文response，指“回答、答复或反应、响应”。在公共行政学上，“回应”常常指的是政府基于对社会和公民诉求的感知而做出的反应。中国学者俞可平在介绍、研究治理和善治理论的时候特别强调政府回应性是善治的基本要素，民主政府必须对公民的要求做出及时、负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应定期、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。学者刘学民认为：回应型政府是政府通过与社会合作共治、广泛互动，及时、有效地回应社会公共需求，实现社会公共利益的一种治理模式。政府网站的建立为网络民主发展提供了有效平台，公民不仅可以在政府网站上获取信息，还能有效地参与到公共政策中来。许多政府网站建立公民参与平台，接受群众的意见和建议，这为政府增强对公民和社会的回应提供了可靠保障，政府可以在网站上处理和回复公民的提问，向社会和公民征求对公共政策和政府管理的意见和建议，对舆论关注的热点问题做出表态和解释。这促进了政府回应性提升，形成公共政策中政府与公民民主协商的机制，增强了两者之间的信任和理解。

    三、结构设计与绩效评估——对三个公民网络参与平台的研究

    根据2010年中国政府网站绩效评估结果，国家商务部、北京市和苏州市分别名列中央部委、省级政府和地级政府网站绩效排名首位，本书将这三个政府网站作为优秀案例进行实证研究，一方面通过定性的方法分析其公民网络参与平台结构设计特点；另一方面设计评估指标体系，通过定量的方法对三个公民参与平台进行绩效评估。

    （一）三个公民网络参与平台的结构设计

    1.商务部网站（http：///）

    商务部网站在我国政府网站绩效评估中多年蝉联冠军，特别是公众参与指标分数遥遥领先。从网站主页可以看到，整个站点分为4块内容：信息公开、商务专题、交流互动和公共服务，每个板块又分为8个子项目。公民参与平台属于交流互动板块，包含在线访谈、在线办事、公众留言、征求意见、境外投诉、网上调查、信访指南、信息订阅、网友评论等部分，现选取其中几个有代表性的公民参与项目加以介绍。

    在线访谈栏目包括部长访谈、司局长访谈、特派员访谈、地方商务访谈、商务参赞访谈等8种类型。内容是商务部官员在国务院新闻办发布会、记者招待会或是参与网友互动活动的访谈实录和照片、视频资料。我们发现，访谈文字实录比较详细，但网站提供的视频链接无法打开。

    在线办事栏目中我们可以看到商务部主管的63个审批项目的网上申报、审批系统，网站提供了各项申报指南和负责部门联系方式和申报表格下载。笔者尝试点击若干申报表格下载链接，发现都可以快捷下载表格。对于申报审批结果网站有专门栏目予以公示，笔者发现有登陆当日的公示栏目，说明审批结果公示更新比较及时。网站还设有监督投诉和互动咨询栏目，供公民咨询和投诉事项。

    征求意见栏目中对政策法规、计划编制、混委会和其他事项向公众征求意见和建议。公民可以查看某项政策法律征求意见稿全文，可以对意见稿提交自己的意见，也可以查看他人提出的意见和建议。笔者查看一些他人提出的意见和建议，发现每一项法律法规都有公民提出意见，多则几十条，少则十几条，说明公民参与政策法规制定的积极性较高。但是在网站中没有看到商务部对于公民提出建议的反馈，是否在立法和政策制定中吸纳网络公民意见不得而知。

    群众留言栏目中可以查询到任何时间内商务部网站群的公众留言，在显著位置公开了对公众留言处理程序的规定，并可查询到2006年至2010年每个月份的热点留言。笔者尝试搜索了2011年6月1日至2011年7月1日关于在线办事栏目的全部留言，网站显示共有留言119条。可贵的是每一条留言都得到回复，且回复内容比较详细，没有出现套话官话，从回复时间上看，大多数留言在提出后一至二周内得到回复。

    总体上看，商务部网站中交流互动板块设计合理，包含内容丰富，操作简单便捷，给公众提供了较为周到的网上服务。特别是公民的意见、建议和疑问能够得到及时有效的回复，公民网络参与取得了良好的效果。美中不足的是，商务部法律法规和政策制定中虽然在网络上广泛地征求网民的意见和建议，并得到了公民的积极参与，但是网站并没有把征求意见结果加以呈现，在公民网络参与政策制定的结果反馈方面不尽如人意。

    2.北京市政府网站（http：///）

    北京市政府网站——首都之窗包含五大板块：政务信息、社情民意、办事服务、公共信息服务和人文北京。其中有关公民网络参与的栏目从属于社情民意板块。社情民意板块中包括市长信箱、企业呼声平台、京友网、视频北京、征集调查、征集反馈、往期征集、政风行风热线、案例征集等栏目。本书选取有代表性的几个公民参与栏目加以介绍。

    市长信箱栏目是一个公民对北京市各级政府及其职能部门的工作提出意见、建议和要求的平台。公民通过注册后可以写信，查询追踪信件办理情况。网站把五篇公民的来信作为案例选登在网站页面呈现。值得注意的是，市长信箱必须经过注册才能写信和查询信件反馈情况，公民也只能查询到自己所写信件的情况，保证了公民的隐私权。

    京友网栏目是北京市政府网上调查平台，公民注册会员后可以参加网上调查，并获得积分，达到一定的积分额度可以换取礼品。这种方式鼓励了公民参与政府网上调查的积极性。笔者登陆其页面发现当前共有29个可参与的调查，涉及城市建设、公共服务、北京形象、首都之窗网站等多个方面。比较遗憾的是网站只提供了问卷参与平台，并没有将往期问卷调研的结果加以呈现。

    征集调查栏目对北京市制定的法律法规、政府举办的活动向社会征询意见和建议，公民可以通过网站提供的链接或者电子邮箱发表自己的意见和建议，但不能浏览查阅他人的意见。值得肯定的是，征集反馈栏目将公民对政府制定的法律法规和公共政策的意见和建议进行了集中汇总和整理，可以在此看到对于某一问题公众提出了哪些有代表性的意见和建议。往期征集栏目中可以查询到自2003年至今的所有征集项目，笔者注意到这些征集项目中的绝大多数是北京地方性法律法规。

    政风行风热线栏目处理公民对政府相关部门的投诉。北京市和下属区县政府部门都已经参加此栏目，接受公民的投诉和监督。网站将每天的信件内容分为咨询类、政风类、业务类和感想类，并将最近三天内各类信件数量公示。网站提供了“最新来信选登”、“最新回复选登”、“典型纠风信件”和“纠风之窗信件”等栏目，可以方便查看公民来信和政府回馈内容。网站还开通了短信平台，公民可以发送短信反映情况。通过浏览“典型纠风信件”笔者发现对于公民的网上投诉，相关政府部门都能予以较为详细的解释和反馈，但回复时间从几天到几个月长短不一。

    可见，首都之窗网站中的公民参与栏目内容丰富，注意到保护个人隐私和激发公民参与的积极性，体现了以人为本的设计理念。公民咨询、投诉能够得到有针对性的具体回复，公民参与的效果比较好。难能可贵的是，网站将公民提出的意见和建议进行了汇总归纳，使公民感到自己的参与得到尊重，提升了公民网络参与的热情，总体上看首都之窗网站中公民参与平台的构建比较成功。

    3.苏州市政府网站（http：///）

    苏州市人民政府网站——中国苏州主体分为三大板块：政务公开、在线办事和公众参与。整体页面布局清爽，色彩淡雅，给人舒适的视觉效果。公众参与板块又分为领导信箱、公众监督、政风行风热线、民意调查、市民论坛和wap中国苏州六个栏目。

    与“首都之窗”网站不同，“中国苏州”网站上领导信箱栏目分为书记信箱、市长信箱、区长信箱和部门领导信箱，网站列出市委书记、市长、副市长的照片及分管工作，方便公民有针对性地写信。公民可以向市委市政府、区县政府以及市级机关写信，在区长信箱和部门领导信箱页面上还选登了部分公民来信及政府回复内容。回复内容比较翔实，回复时间基本在一个月之内。

    公众监督栏目主要受理公民的咨询、投诉、建议、举报，页面以论坛主题贴的形式布局，网民可以清楚地看到发表的帖子是否得到回复。值得称道的是，当得到回复后，发表帖子的网民可以对回复表示“满意”、“比较满意”或是“不满意”。美中不足的是，网站并没有公布出网民对于政府回复的满意率如何。

    政风行风热线栏目是中国苏州网与苏州广播电视总台共同打造的架设政府与百姓沟通桥梁的热线品牌栏目。苏州广电总台新闻综合频率通过FM91.1现场广播直播；中国苏州网站同步在线视频直播；苏州电视新闻综合频道“新闻夜班车”节目开设每周“政风行风热线追踪报道”栏目，该栏目形成了广播、网络、电视、报纸四位一体的播出平台，实现了网络媒体与传统媒体的无缝连接，为公民参与提供了多种选择方式。网站可以浏览每期电视直播和深度报道的视频，且速度较快，还可以方便查询到每期电视播出的节目实录和本年度电视栏目直播计划。

    “民意调查”栏目中将苏州市法律法规和公共政策的征求意见稿向广大网民征询意见和建议。栏目分为民意调查和民意调查结果两部分，网站将公共政策征求意见的结果予以公示。但与“首都之窗”相比，征集数量较少，且没有最近一年的征集项目，对征集意见结果的公示也较为简单，只列出收到建议条数，并没有将公民建议进行整理和综述。

    “wap中国苏州”是中国苏州网站的手机政务平台，适应了当前手机上网越来越普及的趋势。平台涵盖了网站上领导信箱、公众监督、新闻中心、政务公开、在线办事等主要内容，为公民利用手机网络参与提供了方便。

    总体上看“中国苏州”网站设计理念新颖、美观大方，公民参与平台建立完善，其特色在于实现了网络与传统媒体的联动，对于公民的建议、意见、投诉、咨询也能得到及时的反馈，手机平台的开通满足了手机网民的需要，说明网站的建设和维护较为及时、有效。

    （二）三个公民网络参与平台的绩效评估

    1.绩效评估指标

    为了量化分析三个政府网站中公民参与平台的绩效，本书设计了一套公民网络参与评估指标体系，在每个指标上对三个公民参与平台分别打分（满分为22分），加总后的得分高低可以体现该公民参与平台的整体绩效情况。

    从评估的结果我们可以看到北京市政府网站以19分名列第一，苏州市政府网站和商务部网站以16分和15分位列第二、三名。从分项统计情况看，在民意征集指标上由于北京市政府对每一期对网民公开征集意见的结果和政府采纳情况都做了汇总，并在网站上进行公示故得到了满分5分，高于其他两个政府网站。在投诉建议指标上三个网站均得到了满分，网民的投诉均能得到有效的反馈。在实时交流指标上北京市政府网站同样表现出色，无论从交流的次数还是选择的话题都与公民关注的热点相吻合，而其他两个网站与其将比就稍显逊色。在线办事指标三个网站基本持平，三个网站办事结果的反馈和办结速度均较好。在创新指标上商务部网站和北京市政府网站由于没有体现出新颖的公民参与栏目故没有分数，苏州市政府网站中政风行风热线和政务微博广场两个栏目体现出较强的创新性。