第二节 政府网站：建言献策的新平台

    一、电子政府：开启政府E时代

    （一）电子政府的含义辨析

    电子政府的概念直译自英文“electronic govern”，原意是指利用网络技术构建一个“虚拟政府”，使公民能享受到政府的各种服务。简单地说电子政府就是通过在互联网上建立政府网站而构建的虚拟政府，是政府公共权力在网络时代的虚拟化体现。电子政府的概念来自西方，我国学者对其的认识经历了由浅入深、不断完善的发展过程。总结起来主要有以下几种认识：第一，认为电子政府就是政府上网。很多学者持有这种观点。应该说政府部门网络化是政府适应信息时代要求的行为选择，是一个不断持续和重复的过程。政府上网的目标是建立电子政府，但政府上网不能等同于电子政府，因此这种说法没有把握电子政府的实质。第二，认为电子政府就是办公电子化。即建设基于互联网的办公电子化系统，实现“无纸化办公”。这种说法强调了电子政府的手段：利用互联网和高科技电子手段。但是电子政府的本质还是政府，电子政府具有现实政府的权威性和法律地位，是政府的另一种形象。这种将电子政府等同于一种办公手段的看法没有全面表达电子政府的核心内涵。第三，认为电子政府就是电子政务。这两个概念最容易被混淆，很多时候认为电子政府与电子政务是同一个概念。实际上两者还是有细微的差别。电子政府是一个实体概念，主要是建立功能完善的政府网站，实现网络化虚拟政府。而电子政务是一个程序概念，主要是通过电子手段完成行政管理行为。电子政府是空间政府的网络映射，在网络上充当政府的职责，电子政府运作的内容是电子政务，电子政务的基础是电子政府。

    综合以上观点，我们认为电子政府是指运用现代信息技术建立起来的一个基于网络环境的电子化虚拟政府，实现在互联网上高效便捷的处理政府行政管理事务，为公民提供公共服务。这个定义包括三方面内容：第一，实现政府工作的电子化，即政府内部、政府与公众、政府与企业之间的事务处理，通过计算机和互联网完成，实现不同政府部门之间的协同办公，能够在互联网上为公众提供“一站式”服务；第二，实现现有的政府组织结构、运行方式、行政流程的重组和优化，政府机构和工作人员会减少，组织变得更加扁平；第三，电子政府的最终目标是为社会公众提供高效、优质、廉洁的一体化管理和服务。

    （二）我国电子政府建设：发展与挑战

    1.电子政府在我国的发展

    我国的电子政府建设，最早可追溯到20世纪80年代的政府机构办公自动化（OA）工程。在OA实施的过程中，政府内部建立了各种信息办公网络。中央40多个部委先后建立了信息中心，为后来的电子政府建设奠定了坚实的软、硬件基础。1993年12月，中央政府主导以政府信息化为特征的系统工程——“三金工程”（金桥、金关、金卡）正式启动。“三金工程”是我国国民经济信息化的起步工程，也是我国电子政务的雏形，对个人、企业和政府产生了巨大的影响。

    1998年11月，国家信息产业部开始在全国启动“政府上网工程”，并将1999年定为“政府上网年”。1998年青岛市政府在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站——青岛政府信息公众网。“政府上网工程”经过一年的快速发展到1999年底已经在中央、国务院有关部门建立起站点52个，各级政府部门申请域名24000个，到2001年全国绝大多数乡级以上政府都设有政府网站。2002年8月国家信息化领导小组《关于我国电子政务建设的指导意见》正式下发，《意见》要求“十五”期间建设和整合统一的电子政务网络平台和业务系统，完善电子政务标准化体系，基本建成电子政务安全保障体系，积极推进公共服务，制定电子政务法律法规和规章制度等。

    2006年，国信办下发《国家电子政务总体框架》，《框架》提出到2010年覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50％以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。2007年党的十七大报告明确指出：“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”电子政务写进党的重要文件无疑为我国电子政务的发展提供了重要指导方针。截至2009年11月，全国已开通44555个政府门户网站，全国县级政府网站拥有率达到80%以上。北京、上海、广州、深圳市等地方政府网站提供的网上办事和服务项目超过2000项。

    2.当前我国电子政府面临的挑战

    经过十余年的探索，我国电子政府建设取得了巨大成绩，各级政府网站在公开政府信息、提供行政办事效率和便民服务、开展网上互动交流等方面有一定改善，但与服务型政府建设要求、公众实际需求相比，仍有不小提升空间，电子政府建设从理念设计到运行维护等方面还存在很多困难和挑战，制约着其未来的快速发展，具体体现在：

    第一，观念转型困难。目前来看，虽然我国提出建设电子政府的目标已经有一段时间，但是有些政府公务人员，尤其是领导干部，对电子政府的重要意义认识不足，还抱有传统官僚制政府的观念，甚至认为电子政府仅仅是一种“新的技术形式”，把电子政府的发展当作技术人员的事情。事实上，电子政府的建立从根本上说是政治问题，而不是技术问题。电子政府最需要的是政治领导，而不是技术领导，最需要的是政府公务人员尤其是领导干部的主动参与。各级政府领导在电子政府的建设中发挥着重要的作用。电子政府的建设需要对政府机构进行重组，对政务流程加以改造。这可能会触动某些部门和个人的利益，发生一些利益冲突在所难免。电子政府的建设需要信息资源的共享和公民的参与，政府各个部门需要协同办公，实现“一站式”服务，部门之间的有效协调必不可少。如果没有强有力的政治领导，部门和个人利益无法触动和协调，电子政府的建设就会困难重重。

    第二，“信息孤岛”现象普遍存在。信息孤岛是指相互之间在功能上不关联互助、信息不共享互换以及信息与业务流程和应用相互脱节的互联网信息系统。在我国目前电子政府发展过程中，政府各部门都建有自己的信息平台，自成一体，没有与其他部门的信息平台进行连接，信息资源不能共享、互通，无法实现协同办公，导致出现各自为政的现象，形成一个个信息孤岛。信息孤岛造成重复建设，资源浪费，电子政府功能不能有效整合，实现无缝式连接，无法为公民提供优质便捷的服务。目前，在我国电子政府建设的初级阶段“信息孤岛”现象普遍存在是电子政府发展的阶段性的体现。但不能因此停步不前，认为理所应当，必须尽快加强各部门之间的协调，整合统一的电子政务系统，实现协同办公、流水线作业，体现电子政府公共服务的优越性。

    第三，法律体系不够完善。健全的法律法规制度是电子政府建设顺利开展的保障，全球许多国家都制定和颁布了专门的法律法规和行政命令。据统计，美国与电子政府相关的法律有40多部，如《信息自由法》、《阳光政府法》、《美国联邦信息资源管理法》、《个人隐私权保护法》、《电子政府法》等等。目前，我国在电子政府立法这一重要环节上还比较滞后，尚没有一部关于电子政府的专门法律。有关的法律规范存在于计算机网络与安全方面（如《互联网服务管理办法》）、政府信息化方面（如《政府信息公开条例》）和地方性的电子政府法律法规（如《深圳市政府信息网上公开办法》、《天津市电子政务管理办法》）。总体来说，我国尚未构建起有关电子政府的完整法律体系，在很多问题上还存在立法空白，且仍存在其他一些法律法规与我国互联网和政府信息化方面法规相矛盾的问题。这已经成为我国电子政府发展的一大瓶颈，严重影响和制约我国电子政府的可持续发展，因此整体立法刻不容缓。

    第四，公民参与平台尚待完善。《中国青年报》社会调查中心通过新浪网进行的调查显示32.5%的人认为当前政府网站最需要加强的是网上互动交流，增强政府与公众的沟通。而我国政府网站中信息公开、在线办事和公民参与三大功能中，信息公开和在线办事功能发展得相对比较完善，而公众参与功能还处于起步阶段。首先，政府在公众参与平台程序运作上发挥主导作用，而作为公民参与的主体的公众却处于相对弱势的地位。政府决定着哪些人来参与，参与什么，参与的结果是否真正纳入决策等。政府网站往往只是单向地向公众发布一些参与信息或者告示，但具体怎么操作、公众如何有效参与、政府怎样对参与进行回应则大多无具体明确的说明。而且有的政府网站中公众参与栏目甚至出现无人管理、无人受理、没有反馈或不能进入的情况。其次，政府对公民参与回应迟缓，政府网站的公民参与平台存在严重的形式主义。个别政府网站不能进入或是速度缓慢；网站内容更新不及时，新闻即时性明显落后于其他媒体；公民参与平台提交意见建议后不是没有及时回馈，就是“例行公事”式的敷衍答复；对于公民咨询事项的处理结果不能及时主动公开，对公民要求的回应被动迟缓；回应公民参与的制度不规范，具有较大的随意性。第三，公民参与多发生于政策过程末端阶段。公民参与应该遍及政策议程建立、政策方案制定和选择、政策执行、政策评估和反馈等各个阶段。相对来说，政策制定中的公众参与对于决策的民主意义更为重大。虽然有些政府网站对于政策制定提供了公民参与的机会，总体上看公众的声音往往是在“事发”后才被听到，表现为对于问题的投诉和公民权利维护。这种参与模式造成公共政策效率低下，只能事后对不合理的政策加以修改，对政策后果进行弥补，造成了较大的决策成本。

    二、政府网站的公民参与功能：推动网络民主

    （一）网络民主：超越代议民主

    民主一词是由希腊语的Demos(人民)和Kratia（统治或权威）演变而来，其本义是“人民的统治”。民主的最初形式是源于古希腊的直接民主实践。古希腊城邦中的公共事务是通过公民参加公民大会进行讨论和投票来最终决定的。城邦中的全体公民有权直接地参与公共事务的决策过程。直接民主的要义是公民作为国家的主人直接参与公共事务，而不是通过中介和代表代替行使权利。卢梭的人民主权学说为直接民主制提供了理论论证。卢梭认为主权在本质上是公意，而公意只有通过公民亲自表达。但在国家的发展史上直接民主只在原始部落民主制和雅典城邦实现过。现代民主国家实行的都是代议民主制。代议民主是一种间接民主，其基本内涵是在人民中选举出代表，由他们制定代表公众利益的法律，国家依据法律进行管理。在人类政治发展史上，代议民主制确立了现代国家的民主制度，解决了在现代国家人口众多条件下无法实现直接民主的困难。代议制通过层层的委托代理，克服了民意中的非理性因素，避免了多数人的暴政。虽然代议民主制被现代民主国家广泛采用，但是其弊端也是显而易见的。学界认为它只是直接民主条件无法实现的权宜之计，难以实现人民主权的本质，具有诸多局限性。首先，代议民主具有精英主义倾向。在代议民主制下，人民的作用被限制在选出一个代表民意的政府来实行对国家的治理。由于民主国家选举制度对于平民的不公正待遇，在这种制度下当选的人必然是社会精英。社会精英在施政过程中容易忽视普通民众的利益诉求，成为强势利益集团的代言人。其次，代议民主制浇灭公民参与热情。在代议民主制下，公民参与具有有限性和简洁性特点，公民的作用被仅仅局限于选举，而候选人和当选者大部分又被社会精英垄断，无论谁当选对选民自身利益影响并不大。在这种情况下，公民政治参与的热情不高，容易产生远离政治的消极情绪。第三，代议民主制下对权力监管不力。为了对代议制政府权力进行有效的制约，议会、媒体等必须对其进行监督。但这些行使监督权力的组织往往出于自身利益的考虑或是与政治精英的关系而疏于监管。普通民众对监管机关也难以产生实质影响，助长了当权者对广大民众利益的漠视。

    与经过几千年历史积淀的代议民主相比，网络民主是伴随着网络信息技术的发展在民主领域兴起的新概念。“网络民主”一词最早是由美国学者马克·斯劳卡(Mark Slouim)在1995年提出的，可以将其理解为以网络为媒介的民主，或者是在民主中渗入网络的成分。一些学者把网络民主看作是网民与政府在互联网上的互动，而这种互动增加了民主成分。美国学者克夫认为：“网络民主是利用因特网加强民主过程，为个人或社群提供与政府互动的机会，并为政府提供从社群中寻找输入的机会。”莫里斯认为网络民主使“公众与政府的沟通可以直接透过计算机及网络的运用，创造新的互动空间，以实施民主的理念”。我国学者王国华等人认为：“网络民主是参与主体借助网络技术，以直接参与为主要形式，以高度互动为主要特征，以网络空间为载体，培育、强化和完善民主的过程。”与代议制民主相比，网络民主具有以下几个优势：第一，直接性。网络民主省去了权力委托代理的环节，由于互联网开放、包容的特性，公民可以在网上直接行使公民权利，基本不产生行政成本。第二，平等性。许多国家的宪法都规定公民享有平等的政治权利。但在代议民主制下，这种平等很难真正实现。但在互联网上，公民以虚拟的身份出现，每一个网络用户享有完全平等的地位和权利。参与网络民主的公民真正获得了平等的政治权利。第三，便捷性。互联网提供了高效的信息传递模式。随着计算机和互联网的不断普及，公民在互联网上进行选举、投票或是发表意见方便快捷，不受时空的局限，极大地提高了民主效率。

    网络民主能否超越传统代议民主制是引起学界关注和争议的核心问题。持肯定态度的学者认为网络民主是一种直接民主形式，解决了直接民主操作上的困难，实现了公民的广泛参与，将取代代议民主而实现理想的直接民主。持否定态度的学者认为网络民主无法改变代议民主的困境，况且数字鸿沟等问题的存在使网络民主很难实现。持中间态度的学者认为网络民主修正了代议民主的一部分弊端，在网络时代网络民主将与代议制民主相融合为人类创造出一种新的民主模式。在现实的民主实践中，西方国家已经开始了电子选举、电子投票、网络会议等形式的网络民主尝试。我们认为网络民主与代议民主不是非此即彼的关系，而是可以实现相互补充、相互均衡的理想状态。一方面，网络民主制度要建立和发挥作用，需要以代议民主制度等其他制度为基础，单靠网络民主是不能支撑起一个合理的民主构架的。另一方面，网络民主通过直接和平等的政治参与，能够克服传统代议民主制的一些弊端，具有其独特的优势，极大地增加了公民政治参与的广度和深度，具有较大的发展潜力。可见，网络民主是代议民主的补充和完善，而不是取代和颠覆，网络民主利用它的优势在代议民主的架构内增加直接民主的成分，以实现更完善的民主。

    （二）政府网站：网络民主的助推器

    作为电子政府建设核心内容的政府网站是互联网上的虚拟政府，政府网站功能的不断扩大改变了传统意义上官僚制的政府行政模式和公共服务提供方式。信息公开、公民参与、在线服务等项目为公民提供了方便快捷的服务。人民网舆情监测室发布的《2010年中国互联网舆情分析报告》指出，2010年各级党政机... -->>
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